从城乡统筹到多规合一——国土空间规划的浙江缘起与实践

本文来源：城市规划（ID：chengshiguihuazazhi），刊载于《城市规划》2019年第12期

导读

城乡统筹是多规合一的理论来源与实践起点，从城乡统筹到多规合一，再到国土空间规划是我国规划理论与实践的发展轨迹。习近平主政浙江期间指导并推广的嘉兴市域总体规划“一张蓝图模式”是国内较早探索与实践的国土空间规划的浙江模式，体现了发展战略性、城乡全域性、部门综合性的特点。基于嘉兴市、海盐县、沈荡镇3个不同空间尺度的规划试点，构建了3个层次、8个子系统的全域性国土空间规划框架体系。规划通过城乡一张底图到一张蓝图的路径，从城市为主体转变为城镇体系内各空间主体发展与保护的全面统筹，突破了城市总体规划、土地利用规划、城镇体系规划等传统的规制，实现了不同规划语境差异下的转接、融合与创新。国土空间规划的浙江缘起与实践具有前瞻性、引领性意义。

本文字数：6516字

阅读时间：17分钟

 

作者 

朱喜钢 (1959－)，男，博士，南京大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师。

崔功豪 (1934－)，男，中国城市规划学会顾问、中国城市规划终身成就奖获得者，南京大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师，本文通信作者。

黄琴诗 (1990－)，女，南京大学建筑与城市规划学院博士研究生。

关键词

城乡统筹；多规合一；国土空间规划；浙江；嘉兴

1

引  言

随着机构调整的逐步到位，国土空间规划的编制与实施成为当下乃至今后很长一段时间工作的重点与热点。追溯国土空间规划的缘起，21世纪初浙江的探索与实践为我们留下了宝贵的财富。2003年，时任浙江省委书记习近平针对城镇化工业化进程中的城乡二元、粗放低质、资源浪费、生态危机等一系列问题，确立了浙江转型发展的“八八战略”①与“千万工程”②，提出以规划协调和区域统筹的方式，统筹城乡经济社会发展，加快推进城乡一体化的要求；在深入嘉兴为期4天调研基础上要求将嘉兴建设成为“全省乃至全国统筹城乡改革的典范”③。为落实省委省政府的指示，浙江省发改委、建设厅及嘉兴市人民政府联合委托南京大学率先启动市域总体规划的编制，积极探索以多规合一的方式全面协调城乡发展的规划实践，作为指导全省的样板。两年后，习近平在浙江省城市工作会议上进一步明确了多个规划相互衔接的编制要求④，并在全省推广。到中央工作后，习近平将浙江的经验推向全国，2013年的城镇化工作会议以及2015年的政治局第二十二次会议，指示多规合一应“把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，切实解决规划上城乡脱节、重城市轻农村的问题”⑤。由此可见，多规合一源于我国规划城乡脱节、重城市轻农村的实际问题，是中央为实现城乡统筹、区域统筹的重大突破和重要抓手。

从20世纪末新型城乡关系的早期探索到多规合一的实践探索，再到国土空间规划的全面转型，我国国土空间规划理论的提出经历了理论探讨、实践探索与全面转型3个重要阶段：

早在20世纪80年代，特别是1997年第二轮全国土地利用总体规划全面开展前后，学界就已开始对两规的异同与衔接机制进行理论探讨[1-2]；

进入21世纪以来，特别是2002年第三轮土地利用规划全面开展前后，规划衔接从理论探讨进入实践探索[3-4]，2004年国家发改委正式启动了三规合一规划体制改革试点，后2013年中央城镇化工作会议正式提出多规合一的概念，2014年中央全面深化改革工作部署中明确要求开展市县多规合一的试点工作；

2018年后，国务院印发了《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，对国土空间规划各项工作进行了全面部署，自然资源部印发了《关于全面开展国土空间规划工作的通知》，这标志着有关部门、各地历经数年不懈推动的规划改革正式进入了城乡一体、统一管理的规划新时代。

国际经验表明，城乡一体化是经济社会发展到一定阶段的必然结果[5-7]。保护好青山绿水、构建生态网络型城乡体系结构是统筹国土空间资源、完善城乡规划体系的有效路径[8-9]。然而，我国的城乡统筹长期被理解为一种理念[10]，因缺乏有效的实施路径而难以落地。经过长期的探索与实践，多规合一被认为是实现城乡统筹的重要突破。国内规划界近年来在理论认知[11-12]、冲突原因[13]、框架体系[14-16]、政策制度[17-18]、技术方法[19-20]、规划实践[17-26]等方面的诸多研究表明，从城乡统筹到多规合一，再到国土空间规划是我国规划理论与实践的发展轨迹。习近平在浙江指导推广的嘉兴市域总体规划“一张蓝图模式”正是当下国土空间规划的基本要求，亦是国土空间规划的浙江模式。正因为此，浙江的先行先试为国土空间规划的改革创新提供了前瞻性与实践性的指导。

2

浙江的困惑与突破——从城市到城乡全域

浙江省自改革开放以来经济社会发展始终走在全国前列，城乡脱节、城市规划错位打架等现象亦先于其他省市早发多发，因而解决发展中问题的迫切性亦早于其他省市。特别是2002年第三轮土地利用规划全面开展前后，规划体系条块分割、难以协调的问题日益凸显，城市规划、土地利用总体规划与国民经济发展规划的规划目标、布局规模、分类标准、技术指标的不一致导致不同空间主体的发展目标难以落实到城乡空间。规划行政主管部门的不同和信息协调的不充分所导致的多规之间衔接性不强、建设项目审批与管理效率不高等问题一直没有得到有效的解决，故规划改革的迫切任务是强化政府对城乡全域的空间管控能力。

由于浙江自下而上为特色的工业化、城镇化模式，城乡统筹的前提必须从城市转向城乡全域，实现规划范围的全覆盖。为此，习近平主政浙江期间，从城乡统筹、区域统筹、“千村示范、万村整治”到县市域总体规划的推广，召开了许多重要的会议并出台了一系列政策文件(表1)，为浙江版的国土空间规划探索与实践指明了方向并作出具体的指导。

▲ 表1  2003—2007年习近平主政浙江期间关于城乡统筹与多规合一的重要会议与部分规划试点

资料来源：笔者梳理总结，表中相关规划实践均由政府部门委托南京大学编制。

3

嘉兴的样板：从城乡分离到城乡一体

嘉兴是中国共产党的发源地。作为全国城乡统筹先行试点区域，嘉兴是习近平特别关注的浙江样板。嘉兴市位于浙江省东北部，杭州湾北岸，地处江浙沪三省市交界处，下辖海宁、桐乡、平湖、嘉善、海盐5个市县，是长江三角洲典型的均质平原地区。相似的自然地形与区域条件是城乡一体化先行发展的有利条件，但城乡分离、资源与生态危机严重制约了嘉兴的进一步提升。2004年6月3日，浙江省政府常务会议在审议嘉兴市城市总体规划的同时，加快编制完成《嘉兴市域总体规划》的工作。经过一年多时间，2006年5月南京大学完成了第一轮规划成果并通过专家审查。为进一步落实深化规划，2008年底嘉兴市政府再次委托南京大学进行市域总体规划的第二轮修编。在规划编制的各个阶段，编制单位反复与相关部门进行协商和广泛征求意见，前后27次的各种论证和咨询会逐步统一思想、统一认识。由于嘉兴市域总体规划的发展战略性、城乡全域性、部门综合性等的规划定位，突破了既有城镇体系规划、城市总体规划以及土地利用规划等的体系框架，被确立为指导城市总体规划的上位规划。

从规划编制初期的两规衔接(城市总规与土规)、三规合一(城市总规、土规、国民经济发展规划)到多规合一(与其他部门专项规划等)，嘉兴市域总体规划经历了从技术层面到实施管控层面的探索过程，从规划底图的衔接[1-2]、城乡规划指标的占补平衡[3-4]到关注城乡全域空间资源统筹体制机制的支撑[27-28]，其突出的特点不仅注重自上而下的政策与逻辑，更注重自下而上的实施操作性[29]，实现了真正意义上的从城乡分离到城乡一体化的规划一张图，这一过程为空间规划体系的顶层设计和制度性改革积累了丰富经验[30]，成为指导浙江全省开展县市域总体规划编制的示范[31-33]。

3.1  从一张底图到一张蓝图

嘉兴市域总体规划率先突破了“城市中心型”的规划模式，把关注的问题从城市扩大到城镇与乡村，通过一张底图到一张蓝图的技术路径，整合各类规划，建构了自己独特的规划语境，实现了技术上从城乡分离到城乡一体的转变，见图1。

▲ 图1  从城乡分离到城乡一体规划

资料来源：《2003年嘉兴城市总体规划》与《2006年嘉兴市域总体规划》。

(1)基础数据方面，应用GIS等技术手段，分析卫星遥感图不同的形态变化特征，与土地利用规划在基础数据上实现统一；

(2)用地分类方面，城镇规划区内用地仍然沿用城镇规划的分类标准和体系，而城镇规划区外的区域则参照土地利用规划的分类体系和标准，保证了两规在用地分类上的对接；

(3)建设用地规模方面，以土地利用规划确定的耕地保护要求和建设用地指标为主要依据，在此基础上进行土地资源的优化配置；

(4)空间布局方面，经过与土地利用规划的反复协商，在满足主副中心城市发展要求的同时，充分兼顾各新市镇和新社区合理的城镇化与工业化用地需求，调整了土地利用规划中不合理的内容，优化了原来各发展主体总体规划的空间布局。

3.2  从城市区域深入到城镇体系内部

城乡统筹的难点是城乡发展权的协调与空间资源的再分配。为进一步协调与落实上下不同行政主体的城乡统筹与规划协调，2006年嘉兴市下辖的海盐县委托南京大学编制《海盐县域总体规划与土地利用总体规划衔接报告》《海盐县域总体规划》《沈荡镇总体规划》等系列衔接规划，目的是为了进一步检验与反馈嘉兴市域总体规划的可行性与实施性，协调各自发展诉求的冲突与矛盾，同时亦为下位规划提供全省的样板。

嘉兴市海盐县位于杭州湾西北岸，1985年被国务院列入沿海经济开放区，是习近平第三批先进性教育活动中的联系点⑥。由于海盐县域总体规划的编制成功，国家住房和城乡建设部在2008年将其列为全国的试点，并在北京召开了5个全国试点省市建设厅参加的经验介绍会，推广嘉兴海盐的经验。值得一提的是，海盐县域总体规划编制的同时，海盐的沈荡镇以及沈荡镇的一个村的规划前后完成。在一个行政区范围内，由同一个编制单位从地级市到县、镇、村分层次编制了各自全域性的国土空间规划，无论在浙江还是全国并不多见。其意义在于：形成了一种能够互动并检验与调整的规划机制，提供了一个规划师从不同行政主体诉求出发检验上位规划合理性以及指导下位规划可操作性新的规划编制模式，探索了一条城乡统筹、区域统筹、资源与生态统筹原则下，规划主体平等公平的协商机制以及规划师作为社会公共政策设计师以及利益博弈矛盾调停人角色定位的实践路径，见图2。

▲ 图2  从一张底图到一张蓝图

资料来源：《2008年嘉兴市域总体规划》与《2008年海盐县域总体规划》。

4

基于嘉兴模式的突破

4.1  一张蓝图的框架体系

自2004嘉兴编制市域总规后，浙江几乎所有的县市均编制了县市域总体规划。以浙江省嘉兴市、海盐县、沈荡镇三个不同空间尺度的规划为例，规划构建了3个层次、8个系统的城乡统筹、区域统筹、资源与生态统筹的规划体系。3个层次分别为：目标层、关联层、支撑层。8个系统分别为：指导思想、资源统筹、功能网络、产业协作、空间融合、交通网络、基础支撑、实施保障。通过资源统筹系统与城乡功能系统的互联互动，提高土地等要素的利用效率，保护全域的生态系统，推动区域性基础设施共建共享与城乡生产生活方式的转型。规划基于有机集中理论，确定“精明增长、品味发展”、建设多中心网络型田园城市的目标定位，建构了“节点(Hub)—通道(Corridor)—门户(Gate)”的城乡一体化空间结构形态，把城市、城镇和乡村作为区域发展中的不同功能节点共同构成空间体系，依托重要的区域性交通设施构建网络通道系统，节点体系和通道体系叠加复合后形成具有独特地位和功能的网络门户[34-36]。

浙江省一张蓝图的规划实践有效融合了城市总体规划、土地利用规划、城镇体系规划、国民经济与社会发展规划、环境保护规划、详细规划、专项规划、基础设施规划与实施保障体系规划等多种规划类型，较早探讨与实践了不同规划的衔接机制，与当前“多规合一”的发展路径高度一致(图3)：首先，坚持生态优先的原则，根据“土地利用规划”与“环境保护规划”预留山水林田湖草等非建设用地，根据“城镇体系规划”充分协调城乡发展权与空间资源的再分配，结合“国民经济与社会发展规划”与规划指导思想体系，制定国土空间规划的目标战略；其次，以“三区三线”为空间规划载体，统筹、统领下位专项规划，整合优化产业协作、交通网络、空间融合的关联系统，形成协调一致的空间管控分区；最后，建立基础支撑系统与实施保障系统，强化国土空间规划对基础设施、社会服务设施、生态网络、区域安全等开发保护活动的空间约束，为空间规划的落地实施提供保障。

▲ 图3  一张蓝图的规划框架体系

4.2  在不同规划语境中转接、融合与创新

众所周知，城市总体规划、土地利用规划、国民经济发展规划以及其他专项规划因“政出多门”而始终存在语境的差异。市域总体规划在尊重差异，尽可能衔接、融合的基础上根据全域性生态保护的要求，以底线(山、水、生态、基本农田等)、边界(城市)、容量(开发)思维为前提，在“先做减法，后做加法”的一张底图上，根据各发展主体的条件、动力与发展诉求进行合理评估，将保护的责任与发展资源(用地指标等)的再分配进行区域统筹，实现多规的衔接与融合。其借鉴意义在于：

与城市总体规划相比，市域总体规划突破了城市总体规划九大类建设用地平衡的框架，实现了区域范围内建设用地、非建设用地、区域性交通用地的平衡，从城市范围内的建设用地平衡转接到区域范围内的土地利用平衡。同样，国土空间规划应更加关注区域整体的发展，通过增加区域性产业协作、提升局部区域的功能地位等空间干预，改变土地开发时序，有效促进城乡资源的流动和空间布局的优化。

与土地利用规划相比，市域总体规划采取分层管制策略，在市域层面优先确保主、副城和新城的发展用地，在功能片区层面主要向核心发展区集中，乡镇、乡村社区原则上不再安排大规模的建设用地。同样，国土空间规划应将多规的现状图和规划图转换到测绘部门的坐标体系中，经实地调查、核实、纠正后划定规划期建设用地范围和耕地保护边界，实现从基础图件、基础数据到用地分类的融合。

与城镇体系规划相比，市域总体规划深化了传统城镇体系规划的内容框架，突破了传统的城市—重点镇—一般镇的三级结构，构建了城市—重点镇—乡镇社区—乡村社区的四级结构，将节点城镇集聚功能的提升作为新型城镇化的空间载体并紧密服务于乡村社区。同时，特别强调了社会服务设施按照设施的使用频率、使用人群等特征在市域范围内统筹，避免盲目建设与重复建设(城镇体系规划与市域总体规划的对比见图4）。同样，国土空间规划应通过城乡功能分工、基础设施与社会服务体系的共建共享，引导城乡规模结构与功能结构的一体化进程。 

▲ 图4  城镇体系规划与市域总体规划比较

资料来源：参考文献35。

需要指出的是，嘉兴市域总体规划特别关注市域范围内各行政主体不能解决、需要在市域或者更大范围内协调解决的敏感区域的保护与发展，尤其是行政界线附近相邻城镇因生态保护、产业发展存在利益博弈甚至冲突地区。如嘉兴的濮院、洪合两镇分属两个不同层级的行政主体，由于产业相近、边界相连，长期以来始终矛盾重重，各自为政。规划提出了包括道路、用地、服务设施、生态隔离带等多方面的规划调整建议，通过空间的“缝合”与融合来协调产业、空间的发展与生态保护(协调方案见图5)。

▲ 图5  濮院-洪合地区局部协调规划

资料来源：参考文献35。

5

结论与讨论

嘉兴市域总体规划作为浙江经验中的一个典型案例，探索了通过生态保护、城乡统筹、区域协作、多元治理等共同促进城乡区域协调发展的规划路径。经过十余年的持续推进，嘉兴的城乡一体化进程明显，2018年嘉兴市在整个长三角核心区中，城乡收入差距(1.68∶1)最小，城乡繁荣的现代网络型田园城市体系基本成形。在诸多的经验与启示中，以下是特别需要总结的：

5.1  坚持生态保护的底线思维

绿水青山就是金山银山。保护是为了发展，发展才能支撑保护。有所为有所不为是新时期国土空间规划需要认真实践的法则。面对资源约束趋紧的严峻形势，必须从生态安全格局的底线思维出发，坚持生态优先、协同共治的原则，确立生态保护基础性、约束性的刚性地位，确保生态空间面积不减少，生态功能不降低，生态服务保障能力不断提高，推动新型城镇化由环境冲击型向环境保护型发展转变。

5.2  坚持城乡统筹的整体思维

紧扣我国社会主要矛盾变化，统筹和综合平衡相关领域的空间需求。实现城乡统筹的系统协调既是一种整体思维，亦是一种辨证思维。无论是城市、城镇还是乡村都是社会、生态复杂系统中的有机组成部分，有其不同的价值与功能，必须处理好局部与整体、短期与长期、重点与一般、内部与外部等的相互关系，整体最优的局部干预既是城乡发展、生态保护的客观需要，也是国土空间规划谋求区域整体最优化的重要前提与价值取向。

5.3  坚持多元治理的互动思维 

从城乡统筹到多规合一以及当下的国土空间规划，实际上是为了在不同部门利益以及不同行政层级的诉求中寻求最大的“公约数”，从而能够在复杂多元的关系网络中实现既定的规划目标。浙江嘉兴通过三个行政层级的规划互动，关注了不同行政主体在规划中的意见与态度，而不是简单地上位规划与下位规划的决定与被决定的传统模式。这种强调上下位之间互动思维的实际效应体现了多元治理的有效互动，这是城乡统筹、区域统筹等多元治理一体化的重要开端，亦是确保规划目标实施的关键。因此，坚持多元治理的互动思维，构建多元利益与诉求协调一致的一张蓝图是新时期国土空间规划需要共同关注与探索的重点与难点。

( 嘉兴市域总体规划项目主持人朱喜钢，项目顾问崔功豪，项目组成员马国强、沈洁文、樊烨、冯婧、申汉勇、胡娟、丁文静、葛广宇、张如林、刘宏燕、马彬强、杨红平、张寒晖、陈冉等。同时，感谢浙江省自然资源厅姜华、汤小橹等同志在论文调研中给予的帮助和支持。)

注释及参考文献（向下滑动查看）

注释

①“八八战略”，是指2003年7月中共浙江省委举行第十一届四次全体(扩大)会议，提出的面向未来发展的八项举措，即进一步发挥八个方面的优势、推进八个方面的举措。

②“千万工程”，是指2003年6月6日，习近平同志在全省“千村示范、万村整治”工作座谈会中提出“花5年时间，从全省4万个村庄中选择1万个左右的行政村进行全面整治，把其中1000个左右的中心村建成全面小康示范村。

③2004年3月23日至26日，习近平到嘉兴进行统筹城乡发展、推进城乡一体化专题蹲点调研，并在嘉兴召开全省统筹城乡发展座谈会，提出了浙江省统筹城乡发展、推进城乡一体化的目标。认为嘉兴城乡协调发展的基础比较好，完全有条件经过3～5年的努力，成为全省乃至全国统筹城乡发展的典范。

④2006年8月8日，习近平同志在浙江省城市工作会议中发表《全面落实科学发展观 坚定不移地走新型城市化道路》重要讲话，指出“加强各有关规划的统筹协调，国民经济和社会发展规划纲要、土地利用总体规划、城市或县市域总体规划要加强衔接，并体现主体功能区划的要求。各种专项规划也要加强与空间规划之间的衔接。”

⑤中共中央政治局2015年4月30日下午就健全城乡发展一体化体制机制进行第二十二次集体学习。中共中央总书记习近平在主持学习时强调，“要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。着力点是通过建立城乡融合的体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，目标是逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化。”

⑥海盐是第三批先进性教育活动中习近平的联系点，2006年1月4日，习近平在嘉兴市海盐县开展“建设社会主义新农村”调研宣讲和视察活动，他强调海盐县要“发挥我省特别是嘉兴市城乡发展比较协调的优势，努力在统筹城乡发展、建设社会主义新农村方面走在前列”。

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